1 前 言
一系列突發(fā)事件和事故災難，特別是2003年非典，給了我們兩點深刻的啟示：一是在全面建設小康社會的進程中，必須牢固確立和認真落實全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，這是黨的十六屆三中全會得出的一個最重要的結論：二是一定要在全社會建立應急機制。不僅要加快建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制，而且要建立健全其他各方面的突發(fā)公共事件應急機制，這是黨的十六屆三中、四中全會給全黨全國提出的一個重要任務。
2 我國公共安全現(xiàn)狀、問題與經(jīng)驗
由于特有的地質構造條件和自然地理環(huán)境，我國是遭受自然災害最嚴重的國家之一。每年有2億左右人口受災；年均死亡近萬人；年均倒塌房屋350多萬間，經(jīng)濟損失2000億元，自然災害頻度高、分布廣、損失大。
由于我國的公共安全基礎工作薄弱，又處在經(jīng)濟轉軌、社會轉型和迅速發(fā)展的歷史階段，重大、特大事故時有發(fā)生。近年來，一次死亡3到9人的重大事故平均每天7起；一次死亡10人以上的特大事故平均每周2.5起；一次死亡30人以上的特別重大事故平均每月1起；一次死亡100人以上的特別重大事故平均1年1起以上。近幾年來，全國每年發(fā)生的各類事故造成13萬多人死亡，70多萬人受傷，直接和間接經(jīng)濟損失2500億元。據(jù)統(tǒng)計，全球新發(fā)的30余種傳染病已有半數(shù)在我國發(fā)現(xiàn)，多種傳染病尚未得到有效的遏制，有些還造成了嚴重后果；2003年全國按照規(guī)定報告的27種傳染病發(fā)生近260萬例，其中死亡6474人，死亡率是0.48／10萬。2004年公共衛(wèi)生事件造成的非正常死亡人數(shù)7451人；在一些地方，群死群傷的爆炸、投毒等惡性案件時有發(fā)生，殺人、綁架等暴力犯罪不斷。由人民內部矛盾引發(fā)的群體性事件也明顯增多。國內外極端勢力制造的各種恐怖事件危機國家安寧，影響國家安全和社會穩(wěn)定的因素依然存在。
近年來，平均每年因自然災害、事故災難，公共衛(wèi)生和社會安全事件造成的非正常死亡人數(shù)超過20萬人，非正常死亡率約26‰（非正常死亡人數(shù)／死亡總人數(shù)×1000‰），傷殘超過200萬人，經(jīng)濟損失超過6000億人民幣。同時隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化和城市現(xiàn)代化進程加快，我國公共安全還要面臨諸多新的挑戰(zhàn)。
我國在公共安全方面存在的主要問題是預警和應急機制還不健全。2004年，各地各部門在認真總結歷史經(jīng)驗的基礎上，吸收和借鑒國外經(jīng)驗，堅持科學民主決策，依法制定和修訂了應急預案。經(jīng)過一年多的努力，全國應急預案框架體系初步建立。2005年3月14日，十屆人大三次會議審議通過的溫家寶總理的《政府工作報告》明確提出：“我們組織制定了國家突發(fā)公共事件總體應急預案，以及應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全等方面105個專項和部門應急預案，各省(區(qū)、市)也完成了各級總體應急預案的編制工作。建設法制政府，全面履行政府職能，取得突破性進展”。
我們黨和政府在長期的執(zhí)政治國實踐中，積累了許多寶貴的應對突發(fā)事件的歷史經(jīng)驗，如戰(zhàn)勝三年自然災害成功應對1998年的亞洲金融危機、特大洪災、2003年的抗擊非典疫病災難、高致病性禽流感，穩(wěn)妥地處置了一系列事故災難等。我們之所以能夠戰(zhàn)勝災害，平穩(wěn)渡過危機，一是黨中央、國務院的英明決策和堅強領導；二是社會主義制度和我們的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，全國上下建立了統(tǒng)一領導、分級負責、條塊結合、屬地管理的應急管理工作格局；三是依靠法制，依靠科學，依靠群眾；四是充分發(fā)揮人民解放軍、武警部隊和專業(yè)應急處置隊伍和預備役民兵在處置突發(fā)事件中的骨干和突擊隊作用；五是全國人民萬眾一心和社會各界同舟共濟。
3 建立健全應急機制的指導思想和工作原則
3.1 指導思想
我們建立健全應急機制，必須以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，緊緊圍繞全面建設小康社會的總目標，堅持以人為本和全面協(xié)調可持續(xù)的科學發(fā)展觀，遵循預防為主、常備不懈的方針，貫徹統(tǒng)一領導、分級負責、反應及時、措施果斷、依靠科學、加強合作的原則，全面提高政府應對各種突發(fā)公共事件和風險的能力，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，保持社會政治穩(wěn)定，促進國民經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調健康發(fā)展。
3.2 工作原則
建立健全應急機制的工作原則可以概述為：以人為本，減少危害；居安思危，預防為主；統(tǒng)一領導，分級負責；依法規(guī)范，加強管理；快速反應，協(xié)同應對；依靠科技，提高素質。
4 建立健全應急機制的方法研究
4.1 突發(fā)公共事件應急預案體系分類
4.1.1 突發(fā)公共事件分類、分級
突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡，財產(chǎn)損失，生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。根據(jù)突發(fā)公共事件的性質、演變過程和發(fā)生機理，突發(fā)公共事件主要分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類。
但是，要特別注意各類突發(fā)公共事件的相互聯(lián)系，相互影響和相互滲透，往往發(fā)生次生、衍生事件，或幾個突發(fā)事件同時發(fā)生。
各類突發(fā)公共事件按照其性質、嚴重程度，可控性和影響范圍等因素，分為特別重大突發(fā)公共事件(Ⅰ級)、重大突發(fā)公共事件(Ⅱ級)、較大突發(fā)公共事件(Ⅲ級)、一般突發(fā)公共事件(Ⅳ級)。
各類突發(fā)公共事件的預警按照其嚴重程度、緊急程度和影響范圍等因素，分為特別嚴重(紅色)、嚴重(橙色)、較重(黃色)、一般（藍色）。
4.1.2 突發(fā)公共事件應急預案體系分類
突發(fā)公共事件應急預案體系分類主要可以分為：國家突發(fā)公共事件總體應急預案；國務院及有關部門(單位)制定的國家突發(fā)公共事件專項預案(25件)；國務院有關部門制定的突發(fā)公共事件部門預案(80件)：各省、自治區(qū)、直轄市人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案、專項預案和部門預案；各地(市)、縣(市)人民政府及其基層政權組織的突發(fā)公共事件應急預案；各企事業(yè)單位依法制定的應急預案等。
此外，舉辦大型會議、展覽和文化體育等重大活動，主辦單位應當制定應急預案并報同級人民政府有關部門備案。
4.2 建立應急管理體制的途徑與方法
主要是在黨中央、國務院的統(tǒng)一領導下，堅持分級管理、分級響應、條塊結合、屬地管理為主的原則，建立健全集中統(tǒng)一、堅強有力的指揮機構；發(fā)揮我們的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，形成強大的社會動員體系；建立健全以事發(fā)地黨委和政府為主，有關部門和相關地區(qū)協(xié)調配合的領導責任制；建立健全應急處置的專業(yè)救援隊伍、專家咨詢隊伍，充分發(fā)揮人民解放軍、武警和預備役民兵的重要作用。
4.3 建立應急運行機制的途徑與方法
主要是建立健全社會預警體系，形成統(tǒng)一指揮，功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制。包括建立健全監(jiān)測預警機制、應急信息報告機制，應急決策和協(xié)調機制、分級負責與響應機制、公眾溝通與動員機制、應急資源配置與征用機制、獎懲機制和社會治安綜合治理、城鄉(xiāng)社會管理機制等。
4.4 建立應急法制建設的途徑與方法
建立應急法制建設的途徑與方法主要是依法行政，努力使突發(fā)公共事件的應急處置逐步走向規(guī)范化、制度化、法制化軌道。并注意通過對實踐的總結，促進法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷完善。
4.5 建立健全應急機制需要注意的問題
4.5.1 普及災害中自救和互救常識
必須提高各級領導的處置突發(fā)公共事件的能力和水平，強化全民的危機意識和社會責任意識，普及災害中自救和互救常識。大量事實證明：當災害迫在眉睫或正在發(fā)生時，個人的行動是否積極合理，往往就決定了他們在災難中能否生存。第一時間處置的好壞往往決定傷亡的多少和處置成本的高低。
4.5.2 充分利用現(xiàn)有資源，避免重復建設
按照條塊結合、資源整合和降低行政成本的要求，充分利用現(xiàn)有資源，避免重復建設。
4.5.3 借鑒國內外經(jīng)驗
我們應該立足中國國情，借鑒國內外成功的經(jīng)驗，使之符合本地實際，從而提高我國處置突發(fā)公共事件的能力和水平。
4.5.4 建立健全大城市突發(fā)公共事件的應急機制
要把建立健全大城市突發(fā)公共事件的應急機制作為重點。加強城市應急中心建設，建立統(tǒng)一接報、分級分類處置的應急平臺，這是城市災害的多樣性、復雜性、連鎖性(次生、衍生和耦合)，受災對象的集中性、災害的嚴重性和放大性所決定的。同時，并加強農(nóng)村應對突發(fā)公共事件能力建設。大中城市要充分發(fā)揮在應急救援工作中的骨干作用，并協(xié)調周圍地區(qū)，特別是農(nóng)村開展應急救援工作。
4.5.5 做好突發(fā)公共事件的信息發(fā)布
要按照及時主動、準確把握、客觀全面、正確引導、講究方式、注意效果、遵守紀律、嚴格把關的原則，做好突發(fā)公共事件的信息發(fā)布。
4.5.6 依靠科技，提高素質和裝備
加強公共安全科學研究和技術開發(fā)，采用先進的監(jiān)測、預測、預警、預防和應急處置技術及設備，充分發(fā)揮專家作用，提高應對突發(fā)公共事件的科技水平和指揮能力，避免發(fā)生次生、衍生事件。
4.6 狠抓落實
全國突發(fā)公共事件應急預案編制工作已取得階段性成果，但各種預案還需要在實踐中經(jīng)受檢驗，不斷完善。當前要重點抓好以下工作：一是進一步完善各類應急預案，特別要抓好基層，包括社區(qū)、農(nóng)村、重點企事業(yè)單位應急預案的編制工作；二是加強應急隊伍和應急信息平臺建設，盡快形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急救援機制：三是組織培訓和應急演練，提高指揮和救援人員應急管理水平和專業(yè)技能；四是抓好以預防、避險、自救、互救、減災等為主要內容的面向全社會的宣傳教育工作，不斷增強公眾的危機意識和自救、互救能力。
5 結束語
本文根據(jù)我國目前公共安全的現(xiàn)狀、問題與經(jīng)驗，提出了建立健全應急機制的指導思想和工作原則，并根據(jù)突發(fā)公共事件的分類、分級，探討了建立和完善突發(fā)公共事件的應急體制、機制和法制的途徑和方法，對于我國建立突發(fā)公共事件應急機制具有一定的借鑒作用。
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