第一節(jié) 建立和完善安全監(jiān)察體系
陳其祥
一、安全監(jiān)察體系的建立
二、歷史的教訓
三、完善安全監(jiān)察體系
四、強化安全監(jiān)察職能
五、實現安全工作三個現代化
一、安全監(jiān)察體系的建立
電力工業(yè)的安全生產有其突出的重要性，這是電力在國民經濟中所處的地位和作用，以及電力生產本身的客觀規(guī)律所決定的。因為，電力工業(yè)不僅是單純的生產性企業(yè)，而且是具有產、供、銷同時進行、同時完成這一特點的商業(yè)和服務性行業(yè)；是集生產、分配、銷售于一體的工商聯合體。電力工業(yè)的安全，不僅是自身發(fā)揮和提高經濟效益的基礎，而且更重要的是關系到全社會的經濟效益，關系到社會穩(wěn)定和改革開放的順利進行。因此，安全生產是電力工業(yè)永恒的主題，在任何情況下，均必須堅持“安全第一、預防為主”的方針，不能有絲毫的動搖。
新中國成立以來，電力工業(yè)的安全工作，一直受到國家的高度重視。早在50年代初期，就提出了“安全第一”的口號。當時，根據蘇聯專家的建議，燃料工業(yè)部和電業(yè)管理總局就設立了技術安全監(jiān)察機構。1951年4月6日，燃料工業(yè)部曾以[51]燃監(jiān)字第1332號文發(fā)布“關于建立各級技術保安專職機構”的指示，電業(yè)管理總局隨即提出了“技術保安機構的建立及工作方案”，同年11月10日，燃料工業(yè)又以[51]燃監(jiān)字第4365號文頒發(fā)了“電業(yè)技術安全監(jiān)察機構組織大綱”，明確機構設置、組織領導、職責任務和各項權限，用以指導全國電業(yè)的安全監(jiān)察工作。各大區(qū)管理局、各電業(yè)局、發(fā)電廠、線路管理所等都根據部的要求，相繼成立了技術保安科或配備了保安工程師，協助局、廠領導監(jiān)督檢查發(fā)供電設備安全和人身安全工作。
在這期間，約在1950年4月，燃料工業(yè)部就制訂了《事故處理暫行規(guī)程》，要求各電業(yè)生產單位進行事故的統(tǒng)計和報告。試行一年后，于1951年3月，在第二次全國電業(yè)會議上，重新作了修改和補充后，正式頒發(fā)了《電業(yè)事故報告統(tǒng)計規(guī)程》。
以上是解放以來電力工業(yè)最早形成的安全監(jiān)察體系和《電業(yè)事故調查規(guī)程》。
隨著國民經濟的不斷發(fā)展，電力工業(yè)在國民經濟中的地位和作用日趨突出，對安全發(fā)供電的要求也越來越嚴格。第一個五年計劃初期，在燃料工業(yè)部黨組向中央匯報工作提到電力事故問題時，中央領導同志明確指出“電力事故是國民經濟一大災害”。從1953年起，開始引起蘇聯的《電力工業(yè)技術管理法規(guī)》、《電業(yè)安全工作規(guī)程》、各種典型規(guī)程和服務規(guī)程以及其他安全技術規(guī)程等。鑒于當時人身傷亡事故嚴重，燃料工業(yè)部于1953年3月，由陳郁部長簽字向全國電業(yè)部分發(fā)布了[53]燃監(jiān)字第1684號命令，要求從組織措施和技術措施上堅決消滅人身死亡和重傷事故。這個命令，在全國得到了認真貫徹，達到了家喻戶曉，發(fā)揮了巨大的作用，這充分說明了國家對電力安全生產的重視。
1955年，電力工業(yè)部成立技術監(jiān)察司，進一步強化了安全監(jiān)察職能，著重加強運行監(jiān)察。1956年1月26日，電力工業(yè)部曾以[56]電勞組程字第046號文發(fā)布了中華人民共和國電力工業(yè)部“關于發(fā)電廠和線路管理所運行監(jiān)察工程師職責條例”的命令，賦予了運行監(jiān)察工程師很大的權限，接著召開了全國安全監(jiān)察工作會議予以貫徹，全國電業(yè)部門從上到下都建立了較完善的安全監(jiān)察系統(tǒng)。運行監(jiān)察工程師著重抓設備安全；技術保安工程師著重抓人身安全，均直接由總工程師領導，并第一次闡明了是總工程師的有力助手，迅速推進了企業(yè)的安全生產工作。
電力工業(yè)部成立技術監(jiān)察司后，發(fā)布了一系列加強安全生產的命令。1955年10月，頒發(fā)了“反事故措施計劃的編制、執(zhí)行與監(jiān)督暫行辦法”，接著又發(fā)布了“執(zhí)行反事故技術措施”、“消滅電業(yè)生產中20種事故”及“在基本建設中消滅六種惡性事故”的命令。所有這些措施和命令，在當時對保證安全生產起到了積極作用。
1955年12月，電力工業(yè)部修訂了原《電業(yè)事故報告統(tǒng)計規(guī)程》，正式頒發(fā)了《電業(yè)事故調查規(guī)程》，從1956年1月起在全國執(zhí)行。以后通過不斷實踐，在1958、1959、1961、1962年又多次作了相應的補充和修改。
電力工業(yè)的安全監(jiān)察工作和安全監(jiān)察體系，就是這樣隨著電力事故的發(fā)展而不斷加強完善。
二、歷史的教訓
如前所述，電力工業(yè)的安全工作，始終受到國家的重視，放在一切的工作的首位，并逐步形成了一套較完整的規(guī)章制度和良好的工作作風，因而安全生產水平逐年提高，不少發(fā)供電企業(yè)一年只發(fā)生一、二次事故，甚至全年不發(fā)生事故，經濟效益也逐年提高。但是歷史的發(fā)展過程中，有過兩次大反復，受到過兩次大的沖擊。
第一次在1958年大躍進時期，那時過多地強調革命熱情的一面，忽視和科學態(tài)度，產生瞎指揮，如搞過“超出力運行”，搞過“破除迷信”，“破除規(guī)程制度”，搞簡易發(fā)電，背離了“安全第一”的方針，以致事故不斷發(fā)生。1957年，全國電力生產事故是歷史上比較少的年份，安全情況較好，到1960年，在短短的3年內，事故上升到6倍以上。電力生產中，安全這個環(huán)節(jié)是最敏感的，一旦背離了“安全第一”的方針，背離了電力生產的客觀規(guī)律，馬上受到影響的，就是安全水平的下降、事故的上升。后來，貫徹了“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針，糾正了錯誤，恢復了行之有效的規(guī)章制度，整修了設備，嚴格了安全管理和安全監(jiān)察，使安全生產形勢很快好轉。到1965年，事故已大幅度下降，接近達到歷史最好水平。
第二次在“文化大革命”期間，這一次安全生產受到的干擾和破壞比第一次嚴重，時間也長得多。在這期間，“安全第一”視為“修正主義路線”、“唯生產力論”被批判。對安全行之有效的規(guī)章制度和安全技術措施，被批判成是對工人的“管、卡、壓”。設備健康受到極大的損傷，經常發(fā)生系統(tǒng)穩(wěn)定破壞和大面積停電事故，以及主設備發(fā)生嚴重損壞事故，人身傷亡事故也極為嚴重，安全管理趨于癱瘓，安全監(jiān)察機構被撤消，對許多事故不調查，不分析，不上報。這期間發(fā)生的事故次數遠遠比1960年多得多。這是第二次受到的沖擊。但是“生產必須安全”是一條客觀規(guī)律，絕不以人們的意志為轉移，盡管建國以來在安全上受到過種種干擾，最終必須回到“安全第一”的方針上來。
三、完善安全監(jiān)察體系
1972年，水利力電力部接近受了“文化大革命”的教訓，重新修訂頒發(fā)了《電業(yè)生產事故調查統(tǒng)計規(guī)定》，使安全監(jiān)察工作逐步恢復并走向正軌。由于當時“四人幫”還未粉碎，受歷史背景的影響，制訂得過于簡化，寬嚴不一，不但于考核，故從1978年開始，又組織人力進行了修改。從1981年1月起，正式頒發(fā)了新的《電業(yè)生產事故調查規(guī)程》。在70年代后期，部還組織對有關安全生產方面的規(guī)章制度，重新進行了修訂，撥亂反正，為強化安全監(jiān)察與安全管理，做了大量的工作。
1980年7月，電力工業(yè)部在北京召開了結束“十年內亂”以后的一次全國電業(yè)安全生產會議。當時任電力部副部長的李鵬同志主持了會議并作了重要報告，劉瀾波部長到會講了話。會議全面回顧總結了“文化大革命”期間安全生產遭受破壞的教訓，交流了撥亂反正開展安全工作的經驗，重新認識了必須堅定不移地貫徹“安全第一，預防為主”的方針，會議在加強安全的組織措施方面，提出了《關于加強安全生產管理的若干規(guī)定》；在加強安全的技術措施方面，針對發(fā)生過的一些重大設備事故、人身事故，提出了《16項重點反事故技術措施要求》。那次會議對全國作用很大。各個網、省局、基建、設計、科研、發(fā)電廠、供電局等單位均積極行動，進一步加強了對安全生產的領導，健全安全監(jiān)察機構，確立了各級領導的安全生產責任制，嚴格了安全管理，重申了必須認真執(zhí)行各項安全技術措施，積極開展反事故斗爭。這為以后的10多年中，逐步形成的具有中國特色的安全監(jiān)察體系和安全保證體系起了良好的先導作用。
由于統(tǒng)一歸口監(jiān)察設備安全和人身安全，故不再區(qū)分運行監(jiān)察和技術保安，統(tǒng)一稱為安全監(jiān)察。
1981年，水利電力部安全監(jiān)察系統(tǒng)開始運用電子計算機統(tǒng)計和分析事故，建立事故數據庫，并加強了安全監(jiān)察考核的力度，同時引入了可靠性的內容，因而使原來執(zhí)行的事故調查規(guī)程，又不適應生產的需要，故又重新作了全面修訂，從1986年1月起，全國開始執(zhí)行新的《電業(yè)生產事故調查規(guī)程》。
隨著我國大電網、大機組、高參數、高技術的不斷采用，原來長期沿用的安全管理和安全技術，又不能適應生產和建設的發(fā)展，根據改革開放的新形勢，需要有一套完善的安全保證體系和安全監(jiān)察體系來更好地保障安全發(fā)供電的人身安全，為此，在1987年7月，部又召開了全國電業(yè)安全工作會議。會議根據當時電力工業(yè)的安全情況，制訂了《電力安全生產工作條例》；會議在原提出的在安全生產上必須解決的16個問題的基礎上，進行了調整、補充，提出了18項反事故斗爭的重點，要求發(fā)動生產、基建、設計、科研、制造等部門共同研究解決。
在這次會議上，正式提出：為了提高安全生產水平必須實現安全裝備現代化、安全管理現代化和安全工器具現代化。并商定在中國電機工程學會的領導下，籌建中國電機工程學會安全技術專業(yè)委員會，組織和的揮跨行業(yè)的安全技術專家助協助行政做好各項安全工作。
1988年，組建成國家能源部，同年8月1日，發(fā)布了能源部的安全第一號指令。在這個指令中，第一次明確提出了各單位的行政正職是安全第一責任者，強調要建立、健全安全監(jiān)察機構，加強安全監(jiān)察工作。1992年6月，能源部又發(fā)布了安全生產第二號指令，進一步提出了要健全安全監(jiān)察體系，要執(zhí)行《煤炭、電力工業(yè)安全監(jiān)察工作暫行規(guī)定》，并對18項反事故斗爭的重點，增加到20項，即現在統(tǒng)稱的“20項反措”。
隨著形勢的發(fā)展和改革開放的順利進行，電力工業(yè)部于1993年11月于宜昌又召開了全國安全生產會議，在這之前還多次開過全國安全生產的電話會議和現場會議。為了適應電力工業(yè)形勢發(fā)展的需要，體現“保人身、保電網、保設備”的原則，會議決定重新修訂《電業(yè)生產事故調查規(guī)程》，經過多次修稿，該規(guī)程已于1995年4月1日起正式在全國執(zhí)行。1994年1月，電力工業(yè)部又正式頒發(fā)了《關于安全工作的決定》，共10條。在這《決定》中，又一次明確提出要健全安全保證體系和安全監(jiān)察體系。這個《決定》是電力安全生產綱領性文件，對全國安全生產將起極大的推動作用。1994年以后，電力部又先后召開過多次全國安全生產電話會議，并于1995年7月在蘭州召開了全國電業(yè)安全生產會議在1996年7月在昆明召開了全國安全生產工作座談會。電力部并在近兩年內，先后發(fā)布了5個有關安全生產的重要規(guī)定。即：《電力安全生產工作規(guī)定》、《電力基本建設安全管理規(guī)定》、《電力安全監(jiān)察規(guī)定》、《電力系統(tǒng)多種經營安全管理規(guī)定》《電力企業(yè)各級領導人員安全生產職責規(guī)定》。這5個規(guī)定是在今后相當長的一段時間內，指導我們做好安全工作的重要文件。其重要內容是要求建立和健全安全保證體系和安全監(jiān)察體系，并正常動作，發(fā)揮各自的作用，以促進電力生產和基本建設的安全。
從上所述，可以清楚地看出，安全監(jiān)察體系的建立，經過了一個初步認識到逐漸發(fā)展到深刻認識，最后形成一個較完善的體系。
四、強化安全監(jiān)察職能
電力生產的安全監(jiān)察，具有雙重職能。一方面是運用行政及上級賦予的職權，對電力生產和建設全過程的人身和設備安全進行監(jiān)察，并具有一定的權威性、公正性和帶有強制性的特征；另一方面，又要協助領導抓好安全管理工作，開展各項安全活動，具有安全管理的職能。從總體來看，全國電力生產的安全監(jiān)察體系已逐步完善，已經形成了自上而下的安全監(jiān)察網絡。電力工業(yè)部頒發(fā)的《電力安全工作決定》中明確提出，電力的安全監(jiān)察工作只能加強，不能削弱；明確了電力部對電力行業(yè)實行安全監(jiān)察，各網、省公司對所屬企業(yè)行使安全監(jiān)察職能，企業(yè)的安全監(jiān)察人員屬生產人員，承擔安全監(jiān)察的責任。各級領導要各級支持安監(jiān)工作，不得任意干預，使安全監(jiān)察人員真正有職有權。